FAQ IHR und Verhandlungen Pandemieübereinkommen 

Die COVID-19-Pandemie hat uns gezeigt, dass kein Land der Welt ausreichend auf eine Pandemie vorbereitet war. Die 194 Mitgliedstaaten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) haben daher Ende 2021 beschlossen, aus den Erfahrungen der Pandemie zu lernen und sich als internationale Staatengemeinschaft vorzubereiten.

Die Weltgesundheitsversammlung (WHA) ist das höchste Entscheidungsgremium der WHO. In einer Sondertagung der WHA wurde die Errichtung des Intergouvernementalen Verhandlungsgremiums (INB) beschlossen. Es hat den Auftrag, eine „WHO-Konvention, einen Vertrag oder ein anderes internationales Instrument zur Pandemieprävention, -vorsorge und -bekämpfung“ auszuarbeiten.

In der öffentlichen Debatte wird vom „Pandemieübereinkommen“ (oder auch „Pandemievertrag“) gesprochen.

Die Verhandlungen zum Pandemieübereinkommen finden aktuell in Genf statt. Im Rahmen der 77. Weltgesundheitsversammlung (26.05.2024-01.06.2024) beschlossen die 194 WHO-Mitgliedstaaten, die Verhandlungen zu verlängern: Diese sollen spätestens bis zur Weltgesundheitsversammlung im Mai 2025 abgeschlossen werden.  

Globale Herausforderungen brauchen globale Lösungen: Kein Staat kann eine Pandemie alleine bewältigen. Das Internationale Pandemieübereinkommen soll die nationalen, regionalen und globalen Kapazitäten stärken. Dadurch soll dem Ausbruch übertragbarer Krankheiten vorgebeugt und künftige Pandemien verhindert werden. Ein Pandemieübereinkommen macht es möglich, auf globaler Ebene schneller und besser auf Gesundheitskrisen zu reagieren.

Das Präsidium des Intergouvernementalen Verhandlungsgremiums ("INB-Bureau") unterstützt die Arbeit des INB in engem Dialog mit den INB-Mitgliedern. Das INB-Präsidium setzt die Sitzungstermine fest, erstellt die vorläufige Tagesordnung der Sitzungen und prüft die Sitzungsdokumente. Die Protokolle zu den internen Sitzungen des INB-Präsidiums sind öffentlich einsehbar unter: INB-Website.

Das INB-Präsidium setzt sich aus zwei Co-Vorsitzenden und vier Vize-Vorsitzenden zusammen. Jede der sechs WHO-Regionen stellt dabei eine:n Vertreter:in.

Der Co-Vorsitz wird von Roland Driece (Niederlande, Europäische Region) und Precious Matsoso (Südafrika, Afrikanische Region) wahrgenommen. Die Vize-Vorsitzenden sind Botschafter Tovar da Silva Nunes (Brasilien, Region der Amerikas), Botschafter Amr Ahmed Ramadan (Ägypten, Region des östlichen Mittelmeers), Botschafter Kozo Honsei (Japan, Westpazifische Region) und Dr. Viroj Tangcharoensathien (Thailand, Südostasiatische Region).

Für Österreich verhandelt eine Delegation bestehend aus Vertreter:innen des Außenministeriums, des Gesundheits- und Sozialministeriums und der Ständigen Vertretung Österreichs bei den Vereinten Nationen in Genf. Außerdem haben auch die österreichischen Sozialpartner, andere Ministerien, weitere Interessensvertretungen sowie NGOs die Möglichkeit, sich in ihrem Themenbereich fachlich einzubringen.

Die Leitungsgremien der WHO bestehen aus der Weltgesundheitsversammlung, dem Exekutivrat und dem Regionalkomitee für Europa. Die EU genießt Beobachterstatus im Rahmen der Leitungsgremien der WHO. Dieser Beobachtungsstatus der EU in den Leitungsgremien basiert auf einem sogenannten „Exchange of letters“ (seit 1972). Die EU kann am INB teilnehmen, da sie eine Organisation der regionalen Wirtschaftsintegration ist.

Die Europäische Kommission kann bei Angelegenheiten, die in die Zuständigkeit der EU fallen, verhandeln. Die EU-Mitgliedstaaten, einschließlich Österreich, arbeiten inhaltlich im Rahmen der Koordination der EU-Positionen mit.

Diese völkerrechtlichen Vorschriften sollen grenzüberschreitende Ausbreitungen von Krankheiten bekämpfen und verhindern. Zusätzlich zu den Gesprächen zum Pandemieübereinkommen, die noch andauern, verhandelten die WHO-Staaten in einem eigenen Verhandlungsgremium mit dem Namen „Working Group on Amendments to the International Health Regulations (2005)“ (WGIHR), bis 1. Juni 2024 über gezielte Änderungen zu den Internationalen Gesundheitsvorschriften (IHR (2005)).

Die IHR (2005) sind für 196 Vertragsstaaten, darunter alle 194 WHO-Mitgliedstaaten, rechtlich bindend. Die Änderungen wurden am 1. Juni 2024 von der WHA77 angenommen und sind eine Reaktion auf die Erfahrungen aus der COVID-19-Pandemie. Ein Internationales Pandemieübereinkommen soll die IHR (2005) ergänzen.

Zu den wichtigsten Änderungen der IHR gehören neben einem deutlicheren Fokus auf Pandemieprävention und -vorsorge („Pandemic Prevention and Preparedness“):

• Einführung einer Definition des Begriffs „pandemischer Notfall“, um wirksamere internationale Zusammenarbeit bei Ereignissen zu ermöglichen, die zu einer Pandemie führen könnten oder dies bereits getan haben. Die Definition stellt eine Steigerungsstufe des bestehenden „gesundheitlichen Notfalls von internationaler Tragweite“ („PHEIC“) dar.
  Nach dieser neuen Definition ist eine Pandemie eine übertragbare Krankheit, die sich geografisch in mehreren Staaten ausbreitet; die Kapazitäten der Gesundheitssysteme in diesen Staaten übersteigt; die erhebliche soziale und/oder wirtschaftliche Störungen verursacht, einschließlich der Störung des internationalen Verkehrs und Handels (jeweils auch umfasst sind Situationen, in denen ein hohes Risiko hierfür besteht); und die ein rasches, gerechtes und verstärktes koordiniertes internationales Handeln erfordert;
• Zusage zu Solidarität und Gerechtigkeit (Equity) bei der Verbesserung des Zugangs zu medizinischen Produkten und der Finanzierung:
  • Equity: in den geänderten IHR findet sich eine Definition von „relevant health products“. Die Änderungen sehen eine laufende Prüfung der staatlichen Bedürfnisse durch den WHO-Generaldirektor vor, der die WHO-Mitgliedsstaaten beim Ausbau der Kapazitäten der Produktion von Gesundheitsprodukten unterstützen soll. Zusätzlich wird ein Hilfsmechanismus zwischen den Staaten eingerichtet, um Unterstützung bei Engpässen von Gesundheitsprodukten zu ermöglichen, sofern die geltenden rechtlichen Bestimmungen und die eigenen nationalen Kapazitäten dies zulassen..
  • Die Einrichtung eines koordinierenden Finanzierungsmechanismus, der die Ermittlung von und den Zugang zu Finanzmitteln unterstützt, die erforderlich sind, um „den Bedürfnissen der Entwicklungsländer gerecht zu werden, einschließlich der Entwicklung, des Ausbaus und der Aufrechterhaltung von Kernkapazitäten“ sowie Kapazitäten für die Prävention, Bereitschaft und Reaktion auf Pandemien; Die Lösung sieht vor, dass Staaten Finanzmittel beibehalten oder aufstocken und international zusammenarbeiten, um eine nachhaltige Finanzierung im Rahmen der Möglichkeiten zu fördern.
• Einsetzung eines „Implementation Committees“ (Ausschuss der Vertragsstaaten zur Erleichterung der wirksamen Umsetzung der geänderten Verordnungen). Der Ausschuss wird die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsstaaten bei der wirksamen Umsetzung der IHR fördern und unterstützen; und
• Einrichtung nationaler IHR-Behörden (national IHR Authority,) zusätzlich zu den bestehenden „Focal Points“ zur besseren Koordinierung der Umsetzung der Vorschriften in und zwischen den Ländern.

Sämtliche Verhandlungsergebnisse sind auf der Website der Weltgesundheitsversammlung zu finden.  

Die COVID-19-Pandemie und die Klimakrise zeigen, dass es eine sehr starke Verflechtung zwischen ökologischen und sozialen Herausforderungen und der öffentlichen Gesundheit gibt. Der „One-Health“-Ansatz beschreibt das Zusammenspiel der Gesundheit von Mensch, Tier und Umwelt. Dieser ist wichtig, um globale Anstrengungen in der Bekämpfung von Antibiotikaresistenzen (AMR) zu stärken. Österreich unterstützt daher ein Internationales Pandemieübereinkommen im Sinne der globalen Solidarität und der Fokussierung auf die Ursachen von Pandemien. Es braucht einen nachhaltigen und präventiven Ansatz, um künftige Gesundheitskrisen als internationale Staatengemeinschaft gemeinsam zu bewältigen.

Bisher haben zehn Tagungen und mehrere informelle Sitzungen des INB stattgefunden.

Diverse Informationen, Dokumente zu den Sitzungen sowie die Aufzeichnungen der INB-Tagungen sind online abrufbar unter: INB-Website. 

Im Rahmen der 77. Weltgesundheitsversammlung (26.05.2024-01.06.2024) beschlossen die 194 WHO-Mitgliedstaaten, die Verhandlungen zu verlängern: Diese sollen spätestens bis zur Weltgesundheitsversammlung im Mai 2025 abgeschlossen sein.  Die entsprechende Resolution ist hier einsehbar. Der 77. Weltgesundheitsversammlung wurde auch ein Bericht über den derzeitigen Verhandlungsstand vorgelegt, der ebenfalls online einsehbar ist.

Der aktuelle Entwurf ist in drei Kapitel unterteilt:

1. Einführende Bestimmungen – Definitionen, Ziel und generelle Prinzipien,
2. Inhaltliche Bestimmungen und
3. Institutionelle Vereinbarungen.

Der aktuell vorliegende Textvorschlag behandelt folgende Themen:

• Pandemieprävention und Monitoring der öffentlichen Gesundheit
• Stärkung von Pandemieprävention sowie Implementierung eines One-Health-Ansatzes
• Vorbereitung, Bereitschaft und Resilienz von Gesundheitssystemen
• Gesundheitspersonal
• Monitoring und Überprüfungen der Kapazitäten
• Wissenschaft und Forschung
• Geographisch diversifizierte Produktion von medizinischen Gegenmaßnahmen
• Technologie- und Wissenstransfer an Länder des globalen Südens
• Teilen von Pathogenen und Teilen von daraus resultierenden Vorteilen
• Lieferketten und Logistik
• Regulierungsstärkung
• Internationale Zusammenarbeit und Kooperation
• Gesamtstaatliche und gesamtgesellschaftliche Ansätze auf nationalem Level
• Kommunikation und öffentliches Bewusstsein

Der aktuelle Textvorschlag ist online abrufbar unter: INB-Website.

Der vorliegende Text zum Pandemieübereinkommen untermauert die Souveränität der Staaten explizit als allgemeines Prinzip.

Ein sogenanntes Pandemieübereinkommen wird von den 194 WHO-Mitgliedstaaten für die 194 WHO-Mitgliedstaaten verhandelt. Diese sind alleine für den Inhalt verantwortlich. Es ist ein von den WHO-Mitgliedsstaaten geführter Prozess. Die Souveränität Österreichs wird durch ein Internationales Pandemieübereinkommen in keiner Weise in Frage gestellt.

Gemäß Artikel 19 WHO-Satzung tritt ein von der Weltgesundheitsversammlung angenommenes Übereinkommen für einen Mitgliedstaat nur dann in Kraft, wenn dieser das gemäß den Verfassungsbestimmungen vorgegebene innerstaatliche Annahmeverfahren vornimmt. Daher gilt selbstverständlich: Ohne der Zustimmung Österreichs wird es keine für Österreich rechtsverbindlichen Regelungen geben.

Bei dem Prozess der Verhandlungen der gezielten Änderungen der IHR 2005 handelte es sich um einen von den Mitgliedsstaaten geführten Prozess, bei welchem auch die Bedeutung nationalstaatlicher Souveränität immer betont wurde. Dem wurde an mehreren Stellen Rechnung getragen, die überarbeitete Fassung der IHR sieht als Pandemiebekämpfungsmaßnahmen der WHO nach wie vor lediglich Empfehlungen des WHO-Generaldirektors vor.

Es gibt im Rahmen des Pandemieübereinkommens keine Vorschläge, die die Verhängung eines Lockdowns, einer Impfpflicht oder ähnliche Maßnahmen durch die WHO beinhalten. Solche Vorschläge sind auch nicht zu erwarten. Es ist davon auszugehen, dass die WHO-Mitgliedstaaten Vorschlägen dieser Art nicht zustimmen würden. Zusätzlich wird in Artikel 24 des derzeitigen Entwurfs noch einmal ausdrücklich hervorgehoben, dass das WHO-Sekretariat bzw. der WHO-Generaldirektor keine Befugnis erhalten, in die nationalstaatliche Souveränität einzugreifen bzw. Staaten Maßnahmen wie Impfungen oder Lockdowns zu verordnen.

Im gesamten Text der IHR (sowohl vor als auch nach den gezielten Änderungen) findet sich keine Textpassage, der eine Verhängung von Lockdowns, einer Impfpflicht oder ähnlichen Maßnahmen vorsieht. Die Verhandlungen wurden stets in diesem Sinne geführt. Bereits vor dem Änderungsprozess der IHR existierte ein klares Regelwerk für die Ausrufung einer gesundheitlichen Notlage von internationaler Tragweite einerseits und für die Grundlagen der Empfehlungen des WHO-Generaldirektors zu Bekämpfung von Krankheitsausbrüchen andererseits.

Der aktuelle Textvorschlag für das Pandemieübereinkommen besagt ausdrücklich, dass die Umsetzung nur unter voller Achtung der Würde, der Menschenrechte und der Grundfreiheiten des Menschen zu erfolgen hat. Die explizite Nennung von Menschenrechten im Textentwurf wird von Österreich klar unterstützt und entspricht der Position der Europäischen Union.

Artikel 3 Absatz 1 der Internationalen Gesundheitsvorschriften (IHR) sieht vor, dass „Die Durchführung dieser Vorschriften (…) unter voller Achtung der Würde, der Menschenrechte und Grundfreiheiten der Personen“ zu erfolgen hat. Diese Bestimmung wurde lediglich um einen Nebensatz ergänzt, wonach die Vorschriften und deren Umsetzung auch „Equity und Solidarität“ fördern sollen. Eine Abschaffung der Grund- und Menschenrechte durch die geänderten IHR, ist daher ausgeschlossen.

Die Weltgesundheitsorganisation ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen (VN).

Die ersten Worte der WHO-Satzung lauten: „(…) Die Staaten, die Vertragspartner dieser Satzung sind, erklären in Übereinstimmung mit der VN-Satzung (…)“. Die WHO ist den in der VN-Satzung verankerten Zielen und Prinzipien verpflichtet.

Der Schutz und die Förderung der Menschenrechte gehören zu den zentralen Zielen der Vereinten Nationen. Aufbauend auf der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte haben die Vereinten Nationen die wichtigsten internationalen Menschenrechtsübereinkommen geschaffen. Menschenrechte untermauern alle Tätigkeitsbereiche des gesamten VN-Systems. Diese Integration von Menschenrechten in allen VN-Arbeitsbereichen ist selbstverständlich auch ein Anliegen Österreichs.

Österreich ist Vertragspartei aller wesentlichen internationalen Menschenrechtsübereinkommen.

(Quellen sind auf der Website von BMEIA: Bedeutung der Menschenrechte – BMEIA - Außenministerium Österreich und BKA: Grund- und Menschenrechte - Bundeskanzleramt Österreich) Grund- und Menschenrechte binden in erster Linie den Gesetzgeber. Sie sind in jedem Gesetzgebungsprozess und auch bei der Umsetzung von völkerrechtlichen Verträgen zu berücksichtigen. Eine Aufhebung der Menschenrechte durch einen völkerrechtlichen Vertrag ist daher nicht möglich.

Die Weltgesundheitsversammlung (WHA) setzt sich aus den 194 Mitgliedern der WHO zusammen. Dazu gehört auch Österreich. Sollte sich die WHA für die Annahme eines Pandemieabkommens als völkerrechtlichen Vertrag gem. Artikel 19 der WHO-Satzung entscheiden, so ist der Akt der Textannahme durch die WHA der formelle Verhandlungsabschluss.

Damit das Pandemieübereinkommen für Österreich rechtlich bindend wird, erfolgt die innerstaatliche Prüfung gemäß der österreichischen Bundesverfassung: Denn Staatsverträge können nur mit Zustimmung des Parlaments abgeschlossen werden. Nachdem das Parlament den Abschluss eines Staatsvertrages genehmigt hat, erfolgt die Ratifikation durch den Bundespräsidenten. Erst dann ist das Pandemieübereinkommen für Österreich rechtsverbindlich.

Größtmögliche Transparenz ist ein äußerst wichtiges und zentrales Thema bei den Verhandlungen für ein Pandemieübereinkommen. Daher sind alle wichtigen Dokumente auf der Website des INB öffentlich einsehbar unter: https://apps.who.int/gb/inb/index.html. Ein Teil der INB-Sitzungen wird auch im Livestream öffentlich übertragen und aufgezeichnet. Die Aufzeichnungen können ebenfalls auf der Website nachgeschaut werden. Bei zwei öffentlichen Anhörungen („Public Hearings“) konnte auch die breite Öffentlichkeit schriftlich und mündlich ihre Kommentare einbringen.

Die EU-Vorschläge und weitere Informationen sind ebenfalls öffentlich abrufbar unter: https://www.eeas.europa.eu/delegations/un-geneva/who-pandemic-agreementihr-negotiations-related-documents_en.    

Auch auf nationaler Ebene sind bei der Einarbeitung eines Internationalen Pandemieübereinkommens Transparenz und die Berücksichtigung und Einbeziehung eines möglichst breiten Spektrums an Erfahrungen und Interessen besonders wichtig. Deshalb sind seit August 2022 über 50 österreichische Stakeholder wie NGOs, akademische Institutionen und Fachexpert:innen eingebunden.

Die Verhandlungen über ein Pandemieübereinkommen sind ein Prozess der von den 194 WHO-Mitgliedstaaten geführt wird. Die WHO-Mitgliedstaaten, darunter Österreich, entscheiden über die Ausgestaltung und die Inhalte.

Das WHO-Sekretariat unterstützt die Mitgliedstaaten in ihrer Arbeit, unter anderem durch die Ausrichtung der INB-Sitzungen. Die WHO hat im Prozess zu einem Internationalen Pandemieübereinkommen eine beratende Rolle. Das WHO Sekretariat besteht aus WHO-Expert:innen. Das WHO Sekretariat leistet fachliche und administrative Unterstützung und beantwortet technische Fragen der Mitgliedstaaten – zum Beispiel zur Umsetzbarkeit von Vorschlägen.

Im Mai 2003 wurde das Rahmenübereinkommen der WHO zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (Framework Convention on Tobacco Control, FCTC) von der Weltgesundheitsversammlung angenommen. Es trat am 27.02.2005 in Kraft. Österreich hat diesen völkerrechtlichen Vertrag nach einer entsprechenden innerstaatlichen Prüfung im Jahr 2003 unterzeichnet und 2005 ratifiziert. 

Fragen und Antworten zum Internationalen Pandemieübereinkommen auf der WHO-Website (Englisch):

Pandemic prevention, preparedness and response accord (who.int)

Fragen und Antworten zu den Internationalen Gesundheitsvorschriften auf der WHO-Website (Englisch):

Q&A: International Health Regulations: amendments (who.int)